أنواع التظلم الإداري

على مستوى التشريع المغربي لم يتم تحديد أنواع التظلم الإداري ، عكس التشريع الفرنسي الذي اتجه نحو الوضوح، لكن بعد مرحلة طويلة من الغموض والتداخل، من خلال القانون الذي يضبط العلاقة بين الإدارة

وبناء عليه، فالمقصود بالتظلم الإداري في المسطرة المدنية والقانون رقم 90.41 هو نوعين من الطعون المنصوص عليها في التشريع الفرنسي، أي تظلم استعطافي الذي يقابله في التشريع الفرنسي الطعن الاستعطافي Recours gracieux يوجه إلى الإدارة مصدرة القرار، وطعن إداري تسلسلي Recours hiérarchique ’ يوجه إلى السلطة التي يخضع لها من اتخذ القرار

 على أنه في القانون رقم 90.41 تم الخلط بين التظلم الإداري والتظلم الإداري التسلسلي، ثم شكايات أخرى تم التنصيص عليها في نصوص القانون الخاص وتظلمات إدارية إجبارية مسبقة في القانون الضريبي تحت مصطلح “مطالبات” وغيرها…

كما أن التقسيم قد يتم من حيث طبيعة أنواع التظلم الإداري وهي أيضا نوعين: طائفة اختيارية  )فقرة أولى( وأخرى إلزامية بموجب نصوص خاصة  )فقرة ثانية(.

الفقرة الأولى : أنواع التظلم الإداري الطوعي

يمكن تقسيم أنواع التظلم الإداري الطوعي إلى نوعين، تظلمات ذات طبيعة استعطافية، لكنها لا ترقى إلى مستوى الطعون الإدارية لمخاصمة قرارات إدارية خالفت مبدأ الشرعية )أولا(، ثم تظلمات تسلسلية تتم على مستوى كل إدارة وتوجه إلى السلطة التي تعلو الجهة مصدرة القرار )ثانيا(، وكليهما يتميزان بطوعيتهما واختياريتهما.

أولا: التظلم الاستعطافي

أ–  طبيعة التظلم الاستعطافي

هو من أنواع التظلم الإداري الموجه مباشرة إلى من أصدر القرار على أنه أعلى سلطة إدارية مختصة بإصدار القرار موضوع التظلم أو إلى رئيسه أو إلى سلطات الوصاية. أي أن المتظلم بإمكانه لو فضل ذلك تقديم تظلمه أمام الجهة مصدرة القرار موضوع التظلم. وعلى اعتبار أن التظلم الاستعطافي لا يفتح مجالا لعرضه على القضاء الإداري، وليس شرطا مسبقا للجوء إلى المحاكم الإدارية

كما أنه يتميز ببساطته ويمارس في غياب أي نص قانوني يؤطره وهو موجود في مختلف التشريعات. والغرض منه هو دعوة الإدارة “حسب الحالة إلى سحب العمل الإداري المتنازع عليه أو إصلاح الضرر الذي قد تسببه أعمالها أو تقاعسها تجاه أطراف أخرى

إن المشرع المغربي لم يكن واضحا بما فيه الكفاية فيما يخص التظلم الاستعطافي، وباستعماله عبارة “أن يرفعوا – يقصد المتظلمين – تظلما استعطافيا إلى السلطة التي أصدرت المقرر، أو إداريا إلى التي تعلوها مباشرة “، يكون قد ميز بين التظلم الاستعطافي والتظلم الإداري على مستوى المسطرة المدنية ووضع أمام المتظلم طريقتين، الاستعطافية والإدارية وخير المتظلم بين سلك أحدهما، بما يفيد أن الأمر يتعلق بتظلم إداري وحيد، وهو التظلم الإداري الموجه إلى السلطة التي تعلوها مباشرة أي إلى رأس الهرم الإداري.

وحسب الفقرة الثانية من الفصل 360 من قانون المسطرة المدنية، فالأمر يتعلق بتظلم استعطافي قد تكون له أهميته بالنسبة للمتظلم وهذا احتمال، لو استجابت الإدارة لهذا التظلم، لكن دون أن تكون له قوة قانونية على مستوى النص والممارسة الإدارية والتطبيقات القضائية

 علما أن المشرع ساوى بين التظلم الاستعطافي والتظلم الإداري التسلسلي Hiérarchique )الرئاسي( من خلال الفقرة 21 من القانون رقم 90.41 بالقول ” ويجوز للمعنيين بالأمر أن يقدموا، قبل انقضاء الأجل المنصوص عليه في الفقرة السابقة، تظلما من القرار إلى مصدره أو إلى رئيسه، وفي هذه الصورة يمكن رفع طلب الإلغاء إلى المحكمة الإدارية داخل أجل ستين يوما يبتدئ من تبليغ القرار الصادر صراحة برفض التظلم الإداري كليا أو جزئيا “

ب– تمييز التظلم الاستعطافي عن الاستعطاف

قد يلتبس التظلم الاستعطافي والاستعطاف الوارد في نصوص قانونية أخرى، ومما ورد في هذا الشأن ضمن قرار للمجلس الأعلى بتاريخ 26 أكتوبر 1992 في ملف اعتبر فيه أن تطبيق “الفصل 036من قانون المسطرة المدنية، على طلب إعفاء بعض المستخدمين من عملهم قياسا لحالة المشغل وتوجيه طلب في هذا الشأن للعامل على حالة المستعطف للإدارة، لأن مسطرة الشغل والإعفاء منها – كلا أو بعضا – هي منظمة بمقتضى نص خاص وهو المرسوم رقم 31466 بتاريخ 14 غشت 1967 بمثابة قانون والمتعلق بالإبقاء على نشاط المؤسسات الصناعية والتجارية، وإعفاء مستخدميها كلا أو بعضا

 وحيث إنه نتيجة لذلك يكون القياس المتخذ من طرف محكمة الاستئناف بين التظلم الاستعطافي وطلب إعفاء بعض المستخدمين قياسا فاسدا أو غير مقبول، للتباعد الموجود ببين الحالتين أصلا وعلة وبالتالي يكون تطبيق القرار المطعون فيه للفصل 360 من قانون المسطرة المدنية على النازلة منعدم الأساس القانوني والتعليل لذلك كما ورد في القرار المطعون فيه يعتبر فاسدا ..

كما أنه لا علاقة للاستعطاف المقدم بشأن قرارات الملك والتظلم الاستعطافي، باعتبار أن الملك ليس سلطة إدارية، كما جاء في اجتهادات متعددة للغرف الإدارية بمحكمة النقض )المجلس الأعلى سابقا( ومن بينها على سبيل المثال، ما ورد في قضية مزرعة عبد العزيز المعروفة: “… وأن المقررات الصادرة عن جلالة الملك لا يمكن إعادة النظر فيها، إلا بلجوء صاحب الشأن إلى جلالته على سبيل الاستعطاف طالما لم يفوض الدستور صراحة أمر البت في ذلك لغيره…”

ثانيا: التظلم التسلسلي

أ- طبيعة التظلم الإداري التسلسلي (الرئاسي)

إن الأسلم من الناحية القانونية هو القول بالتظلم التسلسلي، على اعتبار هرميّة السُّلَّم الإداريّ ، وعلى اعتبار أن الدلالة اللغوية للتظلم الرئاسي تحيل إلى الرئيس الأعلى ضمن هذه التسلسل، وإلى سلطة سياسية وإدارية وليس إدارية فحسب، وهذا مخالف تماما لمبدأ الشرعية .

وقد ورد مصطلح السلطة التسلسلية في القانون المغربي، ومن نماذجه مرسوم صدر سنة 2016  والظهير الشريف رقم 1.17.70 صادر في 24 يوليوز 2018 بمثابة النظام الأساسي الخاص بموظفي الوقاية المدنية والأطباء العاملين بالمديرية العامة للوقاية المدنية والمصالح الخارجية التابعة لها

وهو يدل بذلك على “البناء الإداري القائم على نظام المركزية، الذي يبدو بشكل هرم ينطلق من القمة حيث تتجمع السلطات والصلاحيات كافة، مروراً بأشخاص وهيئات ينفذون كل في إطار اختصاصه وضمن نطاقه، الأوامر والتعليمات الصادرة عن القمة أي عن المركز، وهم مرتبطين بقاعدة التبعية للسلطة المركزية، وانتهاء بالقاعدة،” وهنا لا تظهر تلك السلطة الرئاسية كما يوحي بذلك اسمها.

والتظلم الإداري التسلسلي يقوم به المعني بالأمر من خلال توجيه طلب إلى المسؤول الإداري عن القرار، لتبصيره ببعض ما شاب قراره من عيوب ومخالفات للقانون، ويطلب منه إعادة النظر في قراره وفقا لمبدأ الشرعية، كما أن تقديم هذا التظلم يتم وفق شكليات معينة، مع إمكانية تقديمه من طرف المعني نفسه أو من طرف محامي.

ب– الصعوبات في فهم وتحديد الجهة الرئاسية

التظلم الإداري التسلسلي هو متصل بسلطة رئاسية على مستوى كل هرم إداري، وقد يلتبس كثيرا على المتظلمين تحديد هذه السلطة الرئاسية التي يمكنهم التظلم إليها، مما يطرح إشكالا قد تضيع معه حقوق المتظلمين من القرارات الإدارية. خاصة أولئك الذين يتظلمون بحسن نية لتضيع حقوق مشروعة لهم في حال اللجوء إلى جهة رئاسية غير مختصة بالنظر في التظلم، وتجاوز الآجال القانونية لممارسة الطعن القضائي.

إن اجتهادات القضاء الإداري المغربي رفعت بعض اللبس عن بعض الإشكالات في مجموعة من أحكامها، إذ اعتبرت المحكمة الإدارية بوجدة – على سبيل المثال – على أن رئيس المحكمة الابتدائية يعتبر سلطة رئاسية للعاملين بمصلحة كتابة الضبط بمن فيهم رئيس هذه الأخيرة، بعد رفض رئيس مصلحة كتابة الضبط تسجيل مقال للطاعنة التي طالبت بإعفائها من أداء الرسوم القضائية.

إشكال آخر يتعلق بما يرتبط بهذه السلطة التسلسلية على مستوى “الوصاية”، وعلى سبيل المثال علاقة الجماعات الترابية والجهاز الوصي عليها مثلا، ومصير التظلمات التي تقدم إلى وزير الداخلية وفي هذا الشأن اعتبر القضاء المغربي في أحد قرارته، أن وزير الداخلية ليس بسلطة رئاسة ونموذجه قرار تحت رقم 1 بتاريخ 3 يناير 1985 بين عبد االله الكوش ووزير الداخلية، وجاء في تبرير المحكمة “ولئن كان لوزير الداخلية سلطة وصاية على المجالس الجماعية التي تعتبر أجهزة منتخبة، فإن وزير الداخلية لا يكون بالنسبة لها سلطة رئاسة، وبالتالي فان التظلم الاستعطافي يكون قد وجه إلى سلطة لا تعلو مباشرة المجلس البلدي إداريا مما يجب اعتبار هذا التظلم لا وجود له

كما أن الالتباس في التظلم إلى الجهة الرئاسية المعنية، يجعل حقوق المتظلم تضيع خاصة في المجال الضريبي

الفقرة الثانية: أنواع التظلم الإداري الخاصة

تكون التظلمات الإدارية خاصة ، إن وردت ضمن نصوص قانونية خاصة ، وهي في مجموعها – أي هذه التظلمات الخاصة – تتميز بصعوبة تحديدها ، كما أن تصنيفها يطبعه طابع التشعب والتعقيد ، وتشكل بذلك “مجموعة غير متجانسة”، وعدم التجانس هذا يعود إلى كونها تحمل تسميات مختلفة: تظلم أو طعن ، أو مطالبات ، أو شكايات في نص المدونة العامة للضرائب باللغة الفرنسية نجد استعمال مصطلح كمقابل لمصطلح مطالبة، وهو نفس المصطلح الذي كرره المشرع الفرنسي في مدونة الضرائب الفرنسية أكثر من مئة وثمانين مرة، علما أن هذا مصطلح مطالبة في التشريع الفرنسي مقابله هو ونجده في مدونة التجارة الفرنسية ومدونة الجمارك

 كما أن عدم التجانس أيضا بين هذه التظلمات )الطعون( يمكن إرجاعه إلى اختلاف طبيعتها، إذ هناك تظلمات خاصة اختيارية من حيث المبدأ حيث بإمكان أي شخص معني أو بواسطة محامي ينوب عنه ممارسة التظلم الإداري الخاص، في مقابل تظلمات أخرى ذات طبيعة إلزامية” ،

وفي هذا الحالة يترتب عن عدم تقديم تظلم إداري، جزاء عدم قبول الطعن القضائي، واعتبر مجلس الدولة الفرنسي في قرار له بتاريخ 18 نونبر 2005 أن هذا النوع من التظلمات يحدد الموقف النهائي للإدارة ، وهذا الموقف مشروط بأمرين، من جهة أولى أن الإدارة التي نظرت في التظلم عليها أن تضع في حسبانها الاعتبارات القانونية والواقعية في التاريخ الذي تنظر فيه في التظلم الإداري الإلزامي وليس التظلم الأولي ، ومن جهة ثانية، يعوض القرار المتخذ بشأن التظلم كلية القرار الأولي، ويمكن إحالته وحده إلى القاضي الإداري

 أي أن الغرض من ممارسة هذا التظلم هو تمكين السلطة الإدارية في حدود صلاحياتها من معالجة عدم شرعية القرار الأولي، والذي لم يعد عرضة للتظلم من العيوب التي شابته، وليس له أي تأثير على شرعية القرار الذي تم الاستعاضة عنه به. حيث أن القرار المتخذ يصبح هو وحده عرضة للطعن القضائي، وعند الاقتضاء يتم إلغاءه إذا اعتراه عيب من عيوب الشرعية

أولا:  التظلم الوصائي

و ضعت مجموعة من المؤسسات الإدارية تحت وصاية سلطة عمومية أخرى، وفي إطار التنظيم اللامركزي تخضع السلطات اللامركزية في بعض أعمالها إلى مراقبة سلطة الوصاية التي تراقب مطابقة أعمالها للقانون، وتبعا لذلك يمكن التظلم ضد بعض أعمالها مباشرة ويعني ذلك تقديم التظلم إلى لجان أو جهة خارجية بمعنى تظلم خارجي ليس لرئيس الموظف الإداري، ولا إلى رئيسه الأعلى وإنما إلى جهة محايدة ومستقلة، جهة رقابية ت شكل لغايات تلقي التظلمات والبت فيها

وهذا ما يميز التظلم الوصائي الموجه إلى السلطة الإدارية العليا المكلفة بممارسة الوصاية، مثلا الجماعات الترابية ومجالس العمالات والأقاليم ومجالس الجهات التي تخضع لوصاية وزير الداخلية أو السلطة التي فوض لها وزير الداخلية هذا الاختصاص، والمؤسسات الجامعية أيضا تخضع لوصاية السلطة الحكومية المكلفة بالتعليم العالي.

ويتميز الطعن الموجه إلى سلطة الوصاية عن الطعن الرئاسي، ذلك لأن سلطة الوصاية الموجه إليها الطعن ليست رئاسية للهيئة المرفوع ضدها الطعن إن أحد مبادئ القانون الإداري التي تتمثل في أنه لا وصاية إلا بنص ، ولا وصاية خارج حدود النص، وهي توجد فقط فيما لو تم التنصيص عليها كذلك صراحة، وضمن الحدود التي نظمها هذا النص والتي أوجد لها الاجتهاد القضائي الفرنسي في هذا الصدد بعض الاستثناءات. وهنا تظهر صعوبة هذا النوع من التظلمات واللجوء إليها قد تضيع معه حقوق المتضررين، رغم إيجابياته في بعد الجهة الخارجية عن حيثيات القرار.

إن الوصاية الشرعية هي سبب كلاسيكي لمراقبة الوصي، بما أن الجماعات اللامركزية تخضع لاحترام القانون واللوائح الصادرة عن السلطة المركزية، ولذلك فمن الطبيعي والمشروع أن تكفل هذه الأخيرة تطبيق جميع القواعد بشكل متجانس في جميع أنحاء البلد” ، وهذا لا يعني أنه لا توجد تظلمات بين الدولة كجهاز وصي من خلال العمال والولاة وبين جماعاتها الترابية، وإن كان هذا يسجل على مستوى الدولة الفرنسية وجماعاتها كطعون وليس تظلمات

ثانيا: التظلمات الرقابية الخاصة

التظلمات الرقابية الخاصة هي من الطرق البديلة الرئيسية لتسوية مجموعة من المنازعات ذات الطبيعة الخاصة، ومن خلالها فرض المشرع على صاحب المصلحة أو من يمثله ، وجوب التظلم من القرار الإداري وفق مسطرة خاصة، قبل سلك مسطرة الطعن به أمام القضاء ضمن آجال محددة ، وهذا ما نصت عليه الفقرة الثالثة من المادة 23 من قانون المحاكم الإدارية: ” إذا كان نظام من الأنظمة ينص على إجراء خاص في شأن بعض الطعون الإدارية فإن طلب الإلغاء القضائي لا يكون مقبولا، إلا إذا رفع إلى المحكمة بعد استنفاذ هذا الإجراء وداخل نفس الآجال المشار إليها أعلاه.”

ويرسل التظلم الرقابي إلى “سلطة تتمتع بالقدرة على إصلاح قرارات سلطة إدارية دون أن تكون هي السلطة التسلسلية أو السلطة الوصائية “. وأما عن تحديد نطاقها فتميزه صعوبة بالغة وفي هذا كونها تحمل مسميات عدة مثل المطالبة Appel كما هو منصوص عليه في القوانين الضريبية، أو شكاية Réclamation كما هو منصوص عليه في قوانين الجماعات الترابية، أو تظلم Recours في نصوص أخرى 167 وتعرض Opposition  في قانون التعمير،

 تذكر أنك حملت هذا المقال من موقع Universitylifestyle.net